ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ …….…………7
1.1. Понятие и общая характеристика аттестации государственных служащих…………………………………………………………………………7
1.2. Правовые основы и порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих…………………………………..12
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ (на примере УСЗН г.о. Электросталь)………………………………………………………………… 20
2.2. Общая характеристика УСЗН г.о. Электросталь……………………20
2.3. Анализ подготовки и проведения аттестации государственных гражданских служащих в УСЗН в г.о. Электросталь……………………29
ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА МЕРОПРИЯТИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ…………………………..………………………………………38
3.1. Основные проблемы при проведении аттестации государственных служащих……………………………………….………………………………38
3.1. Разработка мероприятий по совершенствованию системы аттестации государственных гражданских служащих……………………………………………………………………….43
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………60
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………….………………………………………………..62
ГЛОССАРИЙ………………………………………………………………………65
ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………………..67
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Государственная служба — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и полномочий, отнесенных к ведению субъектов Федерации. Лица, к ведению которых отнесена указанная государственно-служебная деятельность, являются должностными лицами.
Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» гражданская служба выделена в отдельный вид и регламентируется специальным Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В данном законе впервые дано понятие «прохождение государственной службы», которое включает в себя ряд процедур, в том числе аттестацию. Таким образом, аттестация является одним из важнейших элементов понятия прохождения государственной службы.
Аттестация государственных служащих регламентируется законодательством в качестве обязательной нормы для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении ему квалификационного разряда.
В настоящее время в существующих подходах к аттестации государственных гражданских служащих не рассматривается комплексная оценка их деятельности, включающая в себя оценку профессиональных и личных качеств работника, а также результатов его труда на основе системы соответствующих показателей, отражающих степень достижения конкретных целей и соответствие квалификационным требованиям. Поэтому неуклонно возрастает роль аттестации как важнейшей организационно-правовой формы контроля и оценки профессионализма руководителей и специалистов.
Аттестация государственных служащих выступает важнейшим инструментом работы с управленческими кадрами, позволяющим эффективно использовать человеческие ресурсы организации.
Актуальность изучения и совершенствования системы аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации обусловлена несовершенством нормативно-правовой базы, четко регламентирующей данный институт, а также его недостаточной разработанности учеными.
Необходимость изучения подобного института важна, так как аттестации государственных служащих связана с их карьерным ростом, кадровой политикой государственных органов и, в конечном итоге, с эффективностью деятельности органов государственной власти.
Степень научной разработанности. Проблемы аттестации, вопросы совершенствования процедуры аттестации государственных гражданских служащих отражены в работах Овсянко Д.М., Атаманчука Г.В., Бахраха Д.Н., Ноздрачёва А.Ф., Манохина В.М.,. Тихомирова Ю.А., и других.1 В работах данных авторов рассматриваются цели и задачи аттестации, ее основные этапы, даются рекомендации по построению системы аттестации государственных служащих.
Объект исследования – система аттестации государственных служащих в Российской Федерации.
Предмет исследования – совершенствование системы аттестации государственных служащих на примере Управления Социальной Защиты Населения (УСЗН) в г.о. Электросталь.
Цель исследования – проанализировать существующую систему аттестаций государственных гражданских служащих на примере УСЗН в г.о. Электросталь и предложить меры по ее совершенствованию.
Задачи исследования:
— рассмотреть понятие аттестации государственных служащих, выявить ее цели, задачи, функции;
— ознакомиться с нормативно-правовой базой, регулирующей проведение аттестации государственных служащих, порядком ее проведения;
— проанализировать деятельность УСЗН в г.о. Электросталь;
— провести анализ процедуры аттестации государственных гражданских служащих в УСЗН г.о. Электросталь;
— выявить основные проблемы при проведении аттестации государственных служащих;
— предложить мероприятия по совершенствованию системы аттестации государственных служащих.
Теоретико-методологическая база исследования представлена нормативно-правовыми документами, регламентирующими проведение аттестации государственных служащих, учебной литературой по данной тематике, научными статьями в периодических изданиях. Использовались следующие методы исследования: метод научного анализа существующей теоретической базы, метод научного синтеза и обобщения, моделирование на основе полученных данных рекомендаций по совершенствованию аттестации государственных служащих.
Нормативно-правовая база исследования: Конституция Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004г. №79-ФЗ; Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003г. №58-ФЗ; Положение « О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 01.02.2005г. №110.
Эмпирическую базу составили статистические материалы, анализ и изучение аттестации персонала в УСЗН г.о. Электросталь.
Практическая значимость дипломного проекта состоит в формулировании собственных выводов по исследуемой теме и в предложении рекомендаций по совершенствованию системы аттестации государственных служащих в Управлении социальной защиты населения в г.о. Электросталь.
Структура дипломного проекта включает введение, три главы, заключение, список используемой литературы, глоссарий, приложения.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
1.1. Понятие и общая характеристика аттестации государственных служащих
Государственная служба — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации, предполагающая наличие у лица соответствующего профессионального образования и соответствующей специализации. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих закреплен на законодательном уровне в ст.4 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ.
К государственному гражданскому служащему законодательством предъявляются определенные квалификационные требования. К ним относятся: требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или опыту работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Оценка соответствия уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, а также выполнение им своих служебных обязанностей, предусмотренных должностным регламентом, выявляется в результате проведения специальной процедуры — аттестации госслужащих. Аттестация также позволяет выявлять наиболее перспективных государственных служащих для дальнейшего продвижения их по службе; направлять на переподготовку и повышение квалификации госслужащих, результаты служебной деятельности которых вызывают сомнения, и, при необходимости, избавляться от государственных служащих, не соответствующих занимаемой должности.2
Аттестация — комплексное понятие, которое необходимо рассматривать в нескольких аспектах. Это термин, с помощью которого устанавливается специфика правового регулирования труда государственных служащих.
Правовой институт аттестации государственных служащих тесно связан с другими правовыми институтами, поэтому аттестация взаимодействует с вопросами, связанными с дисциплинарной ответственностью, поощрением, трудовым договором, с профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих и др.
Аттестация является обязательным правовым условием работы только для государственных гражданских служащих, а также для ряда работников и служащих государственных ведомств и учреждений, а в некоторых случаях и других организаций, независимо от форм собственности. 3
Определение понятия «аттестация государственного служащего» дано в ФЗ № 19 «Об основах государственной службы в РФ» (с последующими изменениями и дополнениями). Целью аттестации является определение уровня профессиональной подготовки и соответствие государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы.
Субъектами аттестации являются государственные служащие, замещающие в государственном органе государственные должности государственной службы. Аттестации не подлежат только те государственные служащие, которые прямо указаны в соответствующих нормативных правовых актах. Также субъектами аттестации являются аттестационная комиссия и государственный орган в лице соответствующего руководителя.
Как правоотношение, аттестация возникает в связи с принятием соответствующего решения руководителя государственного органа и прекращается после вынесения аттестационной комиссией оценки государственному служащему.
Отметим, что при проведении аттестации возникает правоотношение не только между аттестационной комиссией (государственным органом, органом муниципального самоуправления) и аттестуемым, но и между аттестационной комиссией и руководителем государственного органа.4
Так, ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» определяет государственную службу, как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (п.1 ст.2), в качестве одного из принципов государственной службы закрепляет «профессионализм и компетентность государственных служащих» (п.8 ст.5). Именно поэтому устанавливаются квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности. Аттестацию для государственного служащего можно рассматривать как юридическую обязанность пройти в установленной организационно-правовой форме периодическую проверку его уровня профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности.
В случае неисполнения данной обязанности государственный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности (ст.14 ФЗ «Об основах государственной службы в РФ»). При неявке его на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин он может быть аттестован в его отсутствие.5
С другой стороны, аттестация для государственного служащего является и дополнительной гарантией. Согласно ФЗ «Об основах государственной службы» (ст.24), Положения (п.15), Трудового Кодекса РФ (п.3 ст.81) государственного служащего, как и другого работника, нельзя уволить по инициативе администрации государственного органа (в связи с обнаружившимся несоответствием работника занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации) без проведения аттестации и соответствующего решения аттестационной комиссии.
Аттестация проводится для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда, в соответствии с которым устанавливается соответствующая надбавка к должностному окладу (ст.17 ФЗ «Об основах государственной службы»), то есть выполняет функцию стимулирования.
В зависимости от оценки аттестационной комиссии руководитель государственного органа принимает решение с согласия государственного служащего о его переводе на другую государственную должность государственной службы, о присвоении государственному служащему очередного квалификационного разряда, об изменении соответствующей надбавки, о повышении квалификации или переподготовке, об увольнении.
Критерием для подразделения государственных служащих являются квалификационные разряды (звания, классы, чины, ранги). Их особенностью является то, что они присваиваются персонально каждому государственному служащему, замещающему должность категории “Б” или “В”, с учетом его личных достоинств, по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Лица, которым присвоены соответствующие квалификационные разряды, носят форменную одежду, могут иметь знаки различия.
Квалификационные разряды подразделяются на группы соответственно тем группам, на которые подразделяются государственные должности государственной службы. В этом выражается неразрывность сущности квалификационного разряда с той или иной должностью категории “Б” или “В”, зависимость разряда от занимаемой должности. При продвижении на более высокую должность у государственного служащего, отвечающего другим установленным требованиям, возникает право на присвоение ему квалификационного разряда (звания, класса, чина, ранга), предусмотренного для этой должности.6
Согласно Федеральному закону Российской Федерации “Об основах государственной службы в Российской Федерации”7 (п. 3 ст. 7), лицам, замещающим должности категорий “Б” и “В”, могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
— действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса – лицам, замещающим высшие (5-й группы) государственные должности государственной службы;
— государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса – лицам, замещающим главные (4-й группы) должности;
— советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса – лицам, замещающим ведущие (3-й группы) должности;
— советник государственной службы 1, 2 и 3 класса лицам, замещающим старшие (2-й группы) должности;
— референт государственной службы 1, 2 и 3 класса – лицам замещающим младшие (1-й группы) государственный должности государственной службы.
Для отдельных видов государственной службы в соответствии с законом вводятся другие виды квалификационных разрядов: воинские и специальные звания, дипломатические ранги.
Вывод: аттестация государственных служащих проводится систематически с целью проверки и оценки профессиональных, деловых и личных качеств служащего, установления его соответствия требованиям, предъявляемым к занимаемой должности государственной службы, для решения вопросов присвоения государственному служащему квалификационного разряда. Аттестация является важным звеном в формировании и проведении целенаправленной эффективной кадровой политики в органах государственной власти.
1.2. Правовые основы и порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих
Аттестация государственных гражданских служащих проводится в строгом соответствии с законодательной базой Российской Федерации. Аттестация государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта РФ или их аппаратах, проводится в соответствии с Указом Президента РФ от 1 февраля 2005г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».
Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.8
В Трудовом кодексе Российской Федерации об аттестации работников говорится в ряде статей. В статье 81 «Расторжение трудового договора по инициативе работодателя» определено, что трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случае несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. В указанной статье также отмечено, что порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.
В Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изменениями от 02.02.2006) вопросам аттестации посвящена ст. 48 «Аттестация гражданских служащих». В ст.37, посвященной расторжению служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, говорится о возможности расторжения служебного контракта и увольнении служащего вследствие его недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. В ст.47 определено, что положения должностного регламента учитываются при проведении аттестации гражданского служащего. Оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации называется одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы (ст.60). Результаты аттестации гражданского служащего могут быть основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку.
В ст.48 Закона установлено, что Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации утверждается указом Президента РФ. В настоящее время действует Положение, утвержденное Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 110 . В нем определяется порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта Российской Федерации или их аппаратах.
В Положении (п.7) установлено, что для проведения аттестации гражданских служащих по решению представителя нанимателя издается правовой акт государственного органа, в котором содержатся положения:
— о формировании аттестационной комиссии;
— об утверждении графика проведения аттестации;
— о составлении списков гражданских служащих, подлежащих аттестации;
— о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии.
Данный акт определяет состав аттестационной комиссии, сроки, порядок ее работы. В зависимости от специфики должностных обязанностей гражданских служащих в государственном органе может быть создано несколько аттестационных комиссий.
Аттестационная комиссия формируется правовым актом государственного органа в соответствии с ч. 9-12 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данный акт определяет состав аттестационной комиссии, порядок и сроки ее работы.
В состав аттестационной комиссии включаются:
— представитель нанимателя;
— уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы);
— представитель федерального государственного органа по управлению государственной службой или государственного органа субъекта РФ по управлению государственной службой,
— представители научных и образовательных учреждений,
— представители других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов.9
Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии.
Состав аттестационной комиссии для проведения аттестации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, формируется с учетом положений законодательства Российской Федерации о государственной тайне.
Состав аттестационной комиссии формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликтов интересов, могущих повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения. В зависимости от специфики должностных обязанностей гражданских служащих в государственном органе может быть создано несколько аттестационных комиссий.10
Аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря, членов комиссии. Все члены аттестационной комиссии обладают равными правами при принятии решений. В состав комиссии также включаются представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой.
Не позднее, чем за две недели до начала аттестации, в аттестационную комиссию предоставляется отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем.
При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется также аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей аттестации.11
График проведения аттестации ежегодно утверждается представителем нанимателя и доводится до сведения каждого аттестуемого гражданского служащего не менее чем за месяц до начала аттестации. В нем указываются:
— наименование государственного органа, подразделения, в которых проводится аттестация;
— список гражданских служащих, подлежащих аттестации;
— дата, время и место проведения аттестации;
— дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов с указанием ответственных за их представление руководителей соответствующих подразделений государственного органа.
В правовом акте о проведении аттестации должно содержаться положение о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии. К таким документам относят планы проведения аттестации, положения об аттестационных комиссиях, регламенты их работы, перечни вопросов для оценки квалификации служащих и другие документы.12
Согласно Положению (п.12) не позднее, чем за две недели до начала аттестации, в аттестационную комиссию представляется отзыв об исполнении гражданским служащим, подлежащим аттестации, своих должностных обязанностей за аттестационный период. Отзыв подписывается непосредственным руководителем гражданского служащего и утверждается вышестоящим руководителем. Отзыв содержит следующие сведения о гражданском служащем:
а) фамилия, имя, отчество;
б) замещаемая должность гражданской службы на момент проведения аттестации и дата назначения на эту должность;
в) перечень основных вопросов (документов), в решении (разработке) которых гражданский служащий принимал участие;
г) мотивированная оценка профессиональных, личностных качеств и результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
В соответствии с Положением (п.14) к отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях, подготовленных им проектах документов за указанный период, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется аттестационный лист гражданского служащего с данными по предыдущей аттестации.
Согласно Положению, кадровая служба государственного органа не менее чем за неделю до начала аттестации должна ознакомить каждого аттестуемого гражданского служащего с представленным отзывом об исполнении им должностных обязанностей. При этом аттестуемый гражданский служащий вправе предоставить аттестационной комиссии дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период, заявление о своем несогласии с представленным отзывом или пояснительную записку на отзыв непосредственного руководителя.
Аттестации не подлежат гражданские служащие:
— проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одного года;
— беременные женщины;
— достигшие возраста 60 лет;
— лица, находящиеся в отпуске — по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных гражданских служащих возможна не ранее чем через год после выхода из отпуска;
— замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», с которыми заключен срочный служебный контракт;
— в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена.13
Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года.
До истечения трех лет после проведения предыдущей аттестации может проводиться внеочередная аттестация гражданского служащего в следующих случаях:
а) по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего;
б) по решению представителя нанимателя в лице руководителя государственного органа или представителя этого руководителя, осуществляющего полномочия представителя нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, после принятия в установленном порядке решения.
Вывод: государственная служба в РФ – профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. Поэтому каждый государственный гражданский служащий должен соответствовать определенным квалификационным требованиям и обязан поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей. Целью проведения аттестации является определение уровня квалификации служащих, соответствие их занимаемым должностям. Условия и порядок проведения аттестации едины для всех государственных гражданских служащих, вне зависимости от занимаемой должности и уровня прохождения гражданской службы (федеральная или Субъектов РФ). Четкий порядок проведения аттестации государственных служащих способствует объективности принимаемого решения.
ВЫВОДЫ ПО 1ГЛАВЕ
Государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и полномочий, отнесенных к ведению субъектов Федерации. Аттестация государственных служащих декларируется современным законодательством в качестве обязательной нормы для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении ему квалификационного разряда.
К основным задачам аттестации государственных служащих относятся:
— определение уровня профессиональной подготовки и соответствия государственных служащих замещаемой государственной должности государственной службы;
— стимулирования профессионального роста государственных служащих и повышение ответственности за принимаемые решения;
— выявление перспективы применения профессиональных способностей государственных служащих (продвижение по службе, зачисление в резерв, установление надбавок).
Регламентированный законодательством порядок проведения аттестации госслужащих позволяет обеспечить объективную оценку деятельности аттестуемых, эффективно осуществлять кадровую политику в государственном органе.